Un impensé constitutionnel révolutionnaire l’exemple de la liste civile

Par Damien SALLES
Publication en ligne le 25 juillet 2019

Table des matières

1La Révolution – en tant que processus mais aussi événement – n’est pas un tout homogène et cohérent. Elle souffre de ruptures :

2Tout d’abord, ruptures au sein de la prérévolution lato sensu : si le processus révo- lutionnaire trouve sa source dans la longue durée, connaît des origines intellectuelles et procède d’un enchaînement ininterrompu de faits et de circonstances susceptibles d’expliquer son déclenchement, ces derniers ne sont pas linéaires et paraissent disparates et dispersés1. Ensuite, ruptures entre prérévolution et Révolution proprement dite : la Révolution est un évènement en soi et son histoire propre (à compter du coup de force parlementaire de juin 1789) ne se réduit pas aux conditions qui l’ont rendue possible2. Ses acteurs ne sont pas toujours ceux de la prérévolution – celle du parle- ment et des notables –, lesquels, par définition, ne savent pas qu’elle va advenir. De même qu’il paraîtrait hasardeux de rattacher certains de ses bouleversements à des origines proprement prérévolutionnaires, à tout le moins à des revendications anciennes ou parfaitement structurées. À l’été 1789, face au vide du pouvoir et à l’effondrement de l’administration, bon nombre de députés prennent des mesures qu’ils n’auraient guère imaginées quelques semaines auparavant3. C’est là le propre de la Révolution : être contingente et en partie imprévisible. Parmi ses acteurs, certains agissent de façon consciente et éclairée, d’autres semblent roulés par les flots des événements, sans volonté ou gouvernés par les circonstances4. En tout état de cause, bon nombre d’entre eux n’ont pas de programme politique précisément formulé, ni de revendications très nettes. Sans doute s’accordent-ils seulement sur un système de valeurs nouvelles5 dont la liberté et l’égalité sont le leitmotiv et la pierre angulaire.

3La matière juridique, si souvent dominée par le politique, en offre une pertinente illustration. Notamment lorsqu’on se penche sur les conditions d’apparition et les modalités d’organisation d’une institution-clé, mais méconnue, du constitutionnalisme moderne : la Liste civile6. Cette dernière surgit dans l’espace politique et constitution- nel à l’initiative de la Constituante au lendemain des journées d’octobre, tournant de la Révolution. Plus précisément, le 7 octobre est son jour de naissance : au moment où la famille royale quitte Versailles et s’installe à Paris au plus près du peuple parisien, à l’heure du compromis encore possible, son chef, en même temps qu’il se mue en « roi des Français », devient premier fonctionnaire public. Les dirigeants de la Révolution, après s’être proclamé représentants de la nation souveraine, après avoir promis de rédiger une constitution écrite, abattu les institutions publiques, aboli le régime social et les privilèges, déclaré les droits de l’homme et condamné le projet monarchien faisant la part belle à la prérogative royale, semblent faire table rase d’un pilier du droit public de l’Ancien Régime : l’identification du roi à la chose publique procédant de la confusion théorique de leurs trésors respectifs.

4Car la liste civile est un salaire. En France, à compter de 1789, elle se définit comme la somme que la Nation décide d’allouer annuellement – ou parfois pour la durée de son règne – au chef de l’État pour subvenir à ses besoins et aux charges de sa fonction. Généralement, cet octroi pécuniaire se double de la jouissance de palais, mai- sons, terres, mobiliers et objets précieux. Aussi consiste-t-elle, lato sensu, en la somme votée par le pouvoir législatif pour la dépense annuelle du souverain et de sa Maison, à laquelle s’ajoutent les biens formant le domaine de la Couronne dont l’État lui aban- donne la jouissance7. Consubstantielle à l’instauration de la monarchie constitution- nelle, sa naissance sonne le glas du système juridique fondé sur l’union intime entre le roi et l’État. En outre, elle transforme le Capétien en autorité constituée rémunérée contre l’exercice d’une fonction assignée par la constitution. Votée dans son principe le 7 octobre par une assemblée qui s’est déjà arrogé la souveraineté fiscale et financière, elle sépare les finances royale et nationale en même temps qu’elle participe du consti- tutionnalisme.

5À cet égard, il n’est pas de doute qu’elle tienne une place éminente dans la refon- dation des institutions et l’avènement de la séparation des pouvoirs. Pourtant, on ne laisse pas d’être surpris par les circonstances de sa naissance. Cette dernière n’est pas l’aboutissement d’un processus intellectuel ou théorique, mais semble procéder d’une improvisation de l’Assemblée. Instaurée de façon incidente, pour ne pas dire par sur- prise, la Liste civile relève de l’impromptu.

6Il faut dire que dans la survenance des événements, le poids de la question financière prime les autres facteurs. À la veille de la Révolution, on pense essentiellement aux économies à faire. La remise à plat des impôts et des privilèges fiscaux se trouve directement à l’origine de la convocation des États généraux. Le déficit occupe tous les esprits. Sa diminution mobilise toutes les intelligences. Le consentement à l’impôt et aux emprunts est l’un des thèmes phares du bouillonnement de 17888 et une revendication récurrente des acteurs de l’année « sans pareille ». Mais sa mise en œuvre est conditionnée à l’établissement d’une constitution limitative de l’absolutisme royal ainsi que d’une assemblée capable d’exercer la souveraineté de la Nation9. Là est le préalable indispensable, l’étape fondatrice sans laquelle les réformes à venir seront impossibles. Avant de penser la question financière, il convient de penser la constitution : deux thèmes indéfectiblement liés et si essentiels à propos desquels les futurs révolutionnaires ne semblent toutefois pas entretenir de doctrine précise.

7Car bien que tous les sujets constitutionnels fondamentaux (condamnation de la constitution monarchique, bicamérisme, veto, équilibre des pouvoirs) soient débattus avant même le déclanchement de la Révolution au moins au sein de l’élite du tiers- état10, le flou demeure. Si la constitution est réclamée de façon univoque, sa définition ou son contenu ne font l’objet d’aucun unanimisme11. Surtout, la prérévolution constitutionnelle ne s’intéresse que peu aux détails. Elle réclame un texte écrit, le partage de la souveraineté avec le peuple ou une déclaration des droits12, mais reste muette sur les modalités matérielles et techniques du maintien de Louis XVI sur le trône constitutionnel une fois l’absolutisme royal détruit. Jamais elle n’aborde ni même évoque l’éventuelle transposition en France de l’institution anglaise de la civil list – en tant que mécanisme constitutionnel d’encadrement des finances royales. Ce silence se constate dans les cahiers de doléances bien sûr – lesquels parlent toujours la langue de l’Ancien Régime et se focalisent sur la question fiscale13 et le gouffre présumé des dépenses de la Cour14 –, mais également chez les penseurs et acteurs majeurs de la Révolution.

8À quelques exceptions notables néanmoins. L’abbé Coyer par exemple : alors qu’il relate son séjour à Londres, le disciple de Montesquieu admire dès 1779 les vertus du mécanisme de la liste civile obligeant le monarque anglais à se montrer peu prodigue des deniers de l’État15. Rousseau quant à lui affirme que la réponse à l’absolutisme royal, notamment en matière de finances, et l’obtention d’un régime idéal, passent par le cloisonnement des revenus du roi et de l’État16. Mirabeau, dont le modèle se situe outre-Manche, imagine à son tour une royauté qui ne serait que la salariée de la Nation17. La Coste puise à la même source et vante le parlement anglais, lequel, « à chaque mutation de roi, (…) ne remet les rênes du gouvernement aux mains qui doivent les tenir qu’après avoir (…) assigné au monarque un revenu personnel »18. De Lolme enfin, voit dans l’exclusivité parlementaire pour attribuer les subsides au trône la marque d’une judicieuse répartition des pouvoirs19.

9Pour autant, ces propositions éparses sont loin de constituer une doctrine et nourrir les raisonnements des députés aux États généraux, puis à l’assemblée nationale. Rares parmi eux sont ceux qui entretiennent une vision uniforme de la société et du nouvel ordre juridique auxquels ils aspirent. Avant le 17 juin, les questions de procé- dure ou de vote monopolisent bien souvent leur attention. Leurs textes contiennent de nombreux manques ambiguïtés ou contradictions20. Et s’ils ont conscience de l’événe- ment qui advient, ses détails leur demeurent celés, de même que les buts et objectifs de l’Assemblée qui va se réunir21 ; au début de juillet, les constituants contemplent leur himalaya constitutionnel. Leur programme de travail est dense, le temps compté, les enjeux majeurs et les positions retranchées. Il s’agit ni plus ni moins d’établir les droits respectifs du roi et de la Nation, fixer l’étendue de la prérogative monarchique, trancher la question du bicamérisme ou celle de l’adoption éventuelle d’une déclaration des droits. Vaste dessein s’il en est qui ne laisse aucune place, pour l’heure, à un quelconque débat au sujet des étrennes que l’on accordera – et selon quelles modalités – à la royauté refondée.

10Finalement, la question de la liste civile, pourtant consubstantielle à celle de la séparation des pouvoirs, n’est jamais abordée au cours de l’été 1789. L’heure n’est pas encore aux contingences, mais toujours aux idées générales. À l’automne, l’apparition de l’institution ne procède d’aucun catéchisme philosophique. Seul le problème financier, autre pierre angulaire de la régénération nationale, guide les constituants. La Liste civile, alors même qu’elle est étroitement chevillée au constitutionnalisme moderne – elle ne disparaîtra qu’avec la III^e République, première République, Consulat et deuxième République exceptés –, apparaît bel et bien comme un impensé constitutionnel de la Révolution. La nature de celui-ci est double : politique tout d’abord (I), juridique ensuite (II).

L’impensé politique

11On sait les mots célèbres de Mirabeau tenus le 18 septembre 1789 :

« Nous ne sommes point des sauvages arrivant sur les bords de l’Orénoque (…) Nous sommes une nation (…) Sans doute trop vieille pour notre époque. Nous avons un gouvernement préexistant, un roi préexistant, des principes préexistants. Il faut autant qu’il est possible, assortir toutes ces choses à la Révolution »22.

12À l’automne 1789, la monarchie jouit encore d’une immense popularité. La mystique royale fonctionne toujours. Les marques d’affection à son égard sont sincères et nombreuses23. Finalement, il n’est, selon le vœu de Mirabeau, que de conserver la monarchie pour mieux l’adapter aux mœurs politiques nouvelles. Comment ? En la nationalisant24.

13Or, la liste civile participe de cette ambition et contribue, à maints égards, à l’accommodement de la prérogative monarchique et des droits de la Nation. L’institution permet d’« assortir » la royauté millénaire au constitutionnalisme et à la séparation des pouvoirs. Au début du mois d’octobre, quand les constituants l’instaurent, leurs motivations sont avant tout économiques. Le trône d’un roi constitutionnel doit afficher la simplicité de ses mœurs. Il convient avant tout de limiter les dépenses de la monarchie, à tout le moins d’établir un strict cloisonnement entre celles-ci et le Trésor public. Les constituants, contraints d’appliquer depuis le mois d’août une philosophie juridique qu’ils n’ont pas eu le temps d’étudier25, ne pensent pas constitutionnellement le déclassement du monarque. Ils cherchent d’abord à moderniser une royauté aux atours par trop gothiques en l’empêchant d’être prodigue. Il ne s’agit pas tant de malmener le monarque ou le ravaler au rang de premier fonctionnaire de l’État – à cette date ses prérogatives n’ont pas encore toutes été fixées – que l’empêcher d’être dispendieux à l’avenir. La survie de la monarchie tient dans les économies qu’on lui fera faire. Là est son Salut ; et ici perce l’impensé politique. De toute évidence, ce sont les contingences qui guident les députés quand il s’agit d’établir tout à la fois le principe (§ 1) et le contenu de la Liste civile de Louis XVI (§ 2).

§ 1. – Le contrôle des dépenses

14La naissance de la Liste civile procède avant tout de l’urgente nécessité de rationaliser le système financier et de limiter le coût induit par le fonctionnement du trône. L’opinion publique réclame impérieusement la réforme radicale des procédés de gestion des finances. Le premier impératif consiste à apurer le déficit et maîtriser la dette. Afin d’établir un nouvel ordre financier, la diminution des charges s’impose, notam- ment celles de la Cour accusée, à tort, d’engloutir, selon l’abbé de Véri par exemple, des sommes équivalentes au budget national de la Prusse26 et d’avoir mené le pays au bord de la banqueroute27. Or, depuis qu’ils ont renversé la souveraineté, les constituants se sont arrogé des prérogatives fiscales et financières : il leur appartient désormais de voter l’impôt et de contrôler le budget de l’État28. C’est à ce titre qu’ils adoptent, le 7 octobre 1789, le principe d’une Liste civile : à l’avenir, Louis XVI se verra allouer chaque année une dotation pécuniaire prélevée sur le Trésor public. Ce revenu limité lui permettra de vivre selon son rang, assurer la splendeur du trône et pourvoir aux dépenses de sa famille.

15À tout le moins, cette mesure emporte des conséquences de taille. Elle semble sonner le glas de l’identification du monarque à la chose publique, puisqu’à l’avenir leurs biens et revenus respectifs cesseront d’être potentiellement joints et unis. Elle procède du contrat que le monarque passe désormais avec la Nation. En outre, elle fournit à la Révolution une garantie constitutionnelle assurant la soumission du roi à la loi. Et même beaucoup plus : l’indice que dans cette fausse monarchie constitutionnelle, déjà détestée par le roi, celui-ci sera bientôt considéré uniquement comme un « premier magistrat »29 ou le chef d’une « famille royale salariée »30. Pourtant, s’il est lourd de conséquences, ce vote n’est pas tant guidé par l’idée constitutionnelle31 que par la naissance de l’idée budgétaire.

16Et par l’inspiration géniale de Mirabeau… :

17À l’heure d’arrêter la Révolution, les monarchiens sont encore influents. La consti- tution anglaise est toujours une référence privilégiée pour tous ceux aspirant à réaliser un compromis entre liberté et autorité royale32. Depuis le 28 août, les monarchiens militent pour la transposition du système constitutionnel anglais33. Ses institutions sont un modèle politique. Et parmi celles-ci, figure la civil list.

18En Angleterre, l’institution existe depuis 1660, date à laquelle les chambres affectent à Charles II, à vie et à titre de ressource héréditaire, certains produits fiscaux ainsi que le revenu de diverses propriétés afin de lui donner les moyens de soutenir les dépenses de sa Maison mais aussi l’ensemble des charges civiles de l’État34. Officiellement, le terme apparaît dans la langue constitutionnelle en 1688. Lorsque la Glorieuse Révolution éclate, le premier acte du Parlement en vue d’affermir ses pouvoirs consiste à consolider le principe énoncé en 1660 et à tracer une ligne de démarcation infranchissable entre la fortune particulière du prince et celle de la Nation35. À cette fin, les fonds nécessaires aux dépenses de la Couronne sont séparés des dépenses mili- taire et ecclésiastique dont le vote, la gestion et le contrôle relèvent annuellement du parlement. La « civile » list se compose des revenus héréditaires tirés du domaine de la Couronne et d’une somme d’argent éventuellement allouée par les chambres en cas d’insuffisance des produits domaniaux36. Suivant l’habitude de l’époque, le produit de certaines taxes est affecté au paiement respectif de ces deux groupes. D’un côté, un fonds comprenant un lot de dépenses et de recettes votées de façon viagère (civil list) ; de l’autre, les dépenses et recettes révisées et votées chaque année37. Quand il monte sur le trône au début du XVIII^e siècle, Georges III abandonne définitivement à l’État les revenus héréditaires de la Couronne. En compensation, le Parlement lui accorde annuellement une somme en numéraire afin de faire face aux dépenses de la Maison mais aussi défrayer la civil list, i.e. les dépenses civiles de l’État (traitement des ministres, ambassadeurs, juges, conseillers et serviteurs de la Couronne) : le roi d’Angleterre cesse de jouir d’un revenu héréditaire et se transforme en simple « pensionnaire »38 de l’État.

19Au XVIII^e siècle, le Parlement ajoute à la liste civile un certain nombre de dépenses à peu près invariable : les intérêts de la dette publique, les pensions civiles et militaires et la dotation du président de la Chambre. De cet ensemble, il est composé un groupe de fonds votés pour toute la durée du règne. Celui-ci prend le nom de fonds « consolidé » et se distingue des autres dépenses publiques, lesquelles sont toujours soumises à un vote parlementaire annuel39. Or cet ordonnancement budgétaire propre à l’Angleterre se trouve directement à l’origine de l’introduction d’une civil list en France. Outre-Manche, la création de l’institution coïncide avec le retour de l’ordre financier en 1688. C’est aussi le cas en France un siècle plus tard. Le 7 octobre 1789, le sujet qui agite l’Assemblée porte sur l’acquittement de la dette publique. Le débat qui s’y tient est « furieux »40. Défenseur de la prérogative royale, Mirabeau s’en empare – voire l’instrumentalise – en soulevant pour la première fois la question de la liste civile. Comme tous les monarchiens, Mirabeau est partisan des institutions anglaises. Depuis longtemps, il lie le problème constitutionnel et le problème financier41. Quelques mois auparavant déjà, il écrivait son admiration pour l’Angleterre où les sommes destinées à l’acquittement des dépenses de la Cour appartiennent au « revenu public de la Nation »42 et non au roi, lequel ne reçoit son patrimoine que « de la munificence du peuple (…) et à titre de concession usufruitière »43. Aussi profite-t-il du débat relatif aux finances pour aborder la ques- tion du futur établissement matériel de la royauté. La manœuvre est habile. Elle touche à son but et confine même au coup de maître. Car si à cette époque le modèle anglais est encore fréquemment évoqué au sein de la Constituante44, les monarchiens ont bel et bien déjà perdu la partie et démissionné du comité de constitution depuis près d’un mois45.

20Dans le but d’apurer la dette abyssale de l’État, le comité de constitution propose, dans un souci de flexibilité budgétaire, que les impôts y affectés soient votés chaque année. A contrario, certains députés préfèrent que l’« impôt destiné à l’acquittement de la dette publique ne [puisse] pas être suspendu ou renouvelé tous les ans »46 ni dépendre de l’aléa parlementaire. Mirabeau est de ceux-là et prend exemple sur le fonds consolidé anglais dont les crédits sont votés jusqu’à extinction de la dette47. Or, Outre- Manche, ce fonds sert en partie à acquitter toutes les dépenses de la civil list :

« La liste civile, c’est-à-dire la somme assurée annuellement au roi pour la dépense de sa Maison et celle des princes (…), est votée par le parlement au commencement de chaque règne : elle est assurée sur un revenu fixe dont le parlement peut bien changer la répartition mais qui ne peut être diminué durant la vie du roi sans son consentement »48.

21On le voit, Mirabeau argue pour la transposition en France, non pas de la liste civile stricto sensu, mais plus largement, de la technique du fonds consolidé. Et c’est en établissant un bien curieux parallèle avec le droit public anglais qu’il introduit à l’ordre du jour49 la question de la liste civile, ainsi intégrée parmi les éléments constitutifs de la dette publique française. Dans son esprit, la future dotation de Louis XVI ne sera pas octroyée chaque année, mais au contraire préservée de l’autorisation annuelle d’affectation d’impôts. Seront ainsi assurés non seulement l’acquittement des dettes mais aussi la permanence et l’indépendance du trône50.

22Toutefois, si l’Assemblée accepte de délibérer, elle ne se range pas derrière Mirabeau mais plutôt autour de Monseigneur Cucé de Boisgelin ou Robespierre, hostiles à l’idée de fonds consolidé51. Un décret consacrant l’annualité du vote de l’impôt pour acquit- ter la dette publique – partant la liste civile – est adopté le jour-même en ces termes :

« Aucun impôt ne sera accordé que pour le temps qui s’écoulera jusqu’au dernier jour de la session suivante : toute contribution cessera de droit à cette époque si elle n’est pas renouvelée. Mais chaque législature votera de la manière qui lui paraîtra le plus convenable les sommes destinées soit à l’acquittement des intérêts de la dette, soit au paiement de la liste civile »52.

23Ainsi la liste civile fait-elle irruption sur la scène révolutionnaire. Inopinée et presque accidentelle53, curieuse introduction que celle-ci dans le droit intermédiaire. Innovation majeure, la liste civile n’a pas la discussion qu’elle mérite. Celle-ci trahit l’imperfection des idées premières qui ont guidé la majorité des députés, lesquels manquent d’expérience et n’ont pas de doctrine financière précise54. Alors que l’Assemblée se réunit à l’origine pour trancher une question relative à l’annualité des contributions publiques, la question de la liste civile finit par monopoliser le débat grâce à l’artifice de Mirabeau en faveur de la perpétuité de l’impôt tiré de l’exemple étranger55. On ne saurait trouver meilleure illustration ici de l’impulsivité révolutionnaire et du caractère souvent improvisé de sa législation56. À cette occasion, la notion subit une altération et c’est par un abus de langage que les députés attachent le terme de « liste civile » à la portion du revenu public qui sera consacrée aux dépenses de Maison57. Car contrairement à son homologue anglaise, la dotation de Louis XVI n’est pas affectée à des dépenses relatives à l’administration publique ou « civile », mais exclusivement à ses dépenses personnelles et de représentation. En outre, elle n’est pas établie de façon viagère ou perpétuelle.

24Il n’en demeure pas moins qu’au soir du 7 octobre, la liste civile est actée dans son principe. Et qu’en cela, la Révolution semble profondément s’affranchir de la conception traditionnelle du droit monarchique. Elle instaure ce qui ressemble à un mécanisme de salariat de la fonction royale et fait de son titulaire un « grand pensionnaire sans influence et sans autorité »58. Par ailleurs la mesure, même non préméditée, annonce la future confiscation du Domaine et la translation de sa propriété à la Nation, autrement dit la « dépatrimonialisation »59 programmée d’une propriété nationale qu’il s’agit de dépecer afin de solder la dette publique. Son fait générateur réside certes dans le déclassement politique du monarque, mais bien davantage dans la volonté de rationaliser les finances. La Constituante l’adopte moins pour consacrer le passage de la royauté absolue à la monarchie constitutionnelle que pour connaître ou contenir les dépenses publiques. Pragmatique, la Révolution en tire deux avantages. D’une part, les finances nationales seront préservées de la prodigalité royale. D’autre part, la première pierre est posée à l’œuvre d’appropriation, puis d’aliénation, des anciens biens de la Couronne et du Clergé60.

25Pour la monarchie, la mesure pourrait laisser augurer le pire. À tort néanmoins. Car son adoption intervient à un moment où le roi semble déjà peu ou prou un pouvoir inférieur dans la constitution. En apparence confiné dans les fonctions de chef de l’exécutif, Louis XVI ne sera que le délégué de la Nation. Inexistant comme pouvoir constituant, il semble également dominé comme pouvoir constitué. En outre, le projet monarchien en faveur du « gouvernement monarchique » a définitivement échoué. En octobre, Louis XVI ne représente plus un danger ; la concorde semble régner entre la Cour et l’Assemblée. Par conséquent, aucun obstacle n’empêche que sa Liste civile soit établie sur un pied fastueux. Pour s’en convaincre, il n’est qu’à lire Desmoulins :

« (…) un roi honnête homme, un roi qui [a] ouvert les états généraux avec tant de sécurité et même de joie, qui s’[est] livré avec tant de confiance ; un roi à qui sa cour ne peut reprocher que la foiblesse qui vient de la bonté, de la vertu et de la philosophie ; (…) ce prince [mérite] des ménagements et des étrennes »61.

§ 2. – L’établissement de la monarchie

26Établir matériellement le trône suppose que sa dotation pécuniaire annuelle soit tout d’abord fixée, puis complétée d’un domaine dont les revenus composeront la portion productive. À proprement parler, la liste civile de Louis XVI est formée de ces deux éléments distincts et complémentaires. Leur détermination est longue. Elle court de l’automne 1789 au mois de juin 1791. Là encore, les circonstances paraissent la guider.

Le compromis financier

« J’ai vu des hommes affligés, mais vraiment affligés de ce que l’Assemblée avait l’audace de régler la somme dont pouvait disposer le roi. Comme si le droit de régler cette dépense n’était pas un des plus importants, comme si la nation ne devait pas déterminer l’emploi de ce qu’elle paie, comme si les finances publiques étaient au roi, et enfin, comme si l’expérience de tous les temps n’avait pas appris que le plus grand malheur des peuples est de confondre leurs finances avec celles des princes »62.

27Les mots de Duquesnoy, fidèle observateur des débats à la Constituante, pourraient laisser penser qu’une fois la Liste civile décidée dans son principe, la détermination de son montant en numéraire est houleuse. En vérité, il n’en est rien. À l’heure où il s’agit de fixer le montant de la liste civile proprement dite, le roi collabore pleinement avec l’Assemblée63. Si sa duperie est probable64, les constituants quant à eux semblent enthousiastes et faire montre d’une générosité certaine. Conscients qu’il faudra opérer « des retranchements nécessaires mais pénibles »65 dans les dépenses de la Cour, ils n’entendent pas pour autant marchander avec Louis XVI le montant de sa pension annuelle.

28Au contraire, le roi est associé à sa fixation dès le mois de décembre 1789. À tout le moins se fait-elle de concert avec le comité des finances66. Le 2 janvier 1790, Montesquiou, spécialiste des questions financières, présente au nom du comité un rapport relatif à la restauration des finances de l’État. Pour le rapporteur, il ne s’agit pas tant d’y séparer les finances royale et nationale que de réussir à réguler le « système entier des finances, (…) but essentiel de toute association politique »67. La liste civile n’est pas une fin mais un moyen. À l’image du 7 octobre, le premier souci des députés est d’encadrer la dette publique et d’ « arrêter d’une façon précise et d’avance les montants des sommes à consacrer chaque année aux différents services publics »68 au premier rang desquels apparaît désormais la royauté. La liste civile est vue comme l’un des rouages d’une nouvelle mécanique budgétaire dans laquelle les dépenses seront engagées « pour soutenir la dignité et non pour alimenter le faste » de la Cour ou enrichir, comme par le passé, « d’oisifs courtisans ou d’avides financiers »69.

29Guidé par cette volonté, Montesquiou divise les charges de l’État en deux parties. La première comprend « tout ce qui doit être dirigé par le gouvernement » et forme l’ensemble de la dépense du Trésor public. La seconde concerne les « objets d’utilité particulière à chaque département du royaume et soumis à l’administration des assem- blées de district et de département ». Bien naturellement, c’est en tête70 de la première qu’apparaît pour la première fois dans un document officiel un chapitre dédié aux « dépenses de la liste civile »71. Pour s’en acquitter, le roi réclame 20 millions, chiffre auquel le comité souscrit sans discuter72. Toutefois, l’Assemblée devance les vœux du monarque. Soucieux de manifester son loyalisme et rallier la Cour à la politique réformatrice de la Révolution, les députés supplient le roi de fixer lui-même la somme nécessaire à son entretien et à la splendeur du trône73. La réponse royale est lue le 5 janvier. Louis XVI y feint le désintéressement et le sacrifice à la cause de la restauration des finances publiques74. Le but recherché est atteint ; l’assemblée conquise75. Mais le Menus Plaisirs relatif à la réduction des dépenses de son département. À cette occasion, un des membres du comité estime cette discussion inutile comme touchant « à des dépenses dont le roi seul devoit être l’arbitre », montant de la dotation royale demeure toujours inconnu. L’Assemblée sursoit le débat et préfère attendre, pour se déterminer, d’en savoir davantage sur l’état des finances.

30C’est chose faite en juin. Le comité reprend ses travaux. Lebrun, son nouveau rapporteur, annonce qu’il est temps de s’occuper des dépenses publiques et d’en arrêter le montant. La première d’entre elles est la liste civile. Le 5, une nouvelle députation est envoyée au roi76. Le 9, Louis XVI adresse sa réponse. Lue sous les acclamations fréquentes de l’Assemblée, la lettre affirme que les dépenses de la Cour ont coûté au Trésor, par le passé, près de 31 millions par an. Dès lors, en y ajoutant les revenus d’importants biens domaniaux et forestiers dont il aura la jouissance, une dotation annuelle de 25 millions devrait lui suffire pour solder ces dépenses77. Alors, dans ce qui est sans doute une de ces « éruptions d’affectivité collectives »78 dont elle est le fréquent théâtre, et à l’unanimité, l’Assemblée décrète que le message du roi fera lui- même office de décret79.

31Huit mois après avoir quitté Versailles, la royauté paraît enfin fixée sur son sort. Si elle ne connaît pas encore toute l’étendue de ses prérogatives constitutionnelles, au moins sait-elle combien d’argent elle pourra dépenser tous les ans. À l’issue d’une procédure législative pour le moins confuse, la voilà établie sur un pied fastueux. Emargeant au Trésor public à hauteur de 25 millions, somme à laquelle s’ajouteront les revenus de sa future dotation domaniale80, ses conditions d’existence et de fonc- tionnement ne seront pas moins enviables que sous l’Ancien Régime, quand la Cour dépensait tout au plus81 une quarantaine de millions par an82. La monarchie consti- tutionnelle coûtera à l’avenir à peine moins cher que l’ancienne royauté, celle-là même qui était honnie parce qu’elle se parait d’un « luxe asiatique »83. Pour les finances publiques, le bénéfice semble nul, à tout le moins bien faible. Et le résultat final fort éloigné des ambitions originelles, i.e. réduire les dépenses de l’État.

32Il faut dire que la confusion et l’empressement président à l’établissement de la liste civile stricto sensu. Au sein de l’Assemblée, la tendance de l’époque est à l’enthousiasme, la précipitation, l’impétuosité84. En l’espèce, l’idée budgétaire ne guide jamais le débat85. La stratégie de la Cour consiste sans doute à donner le change et persuader l’Assemblée de la modestie de ses besoins ; les constituants, lesquels n’ont de cesse tout au long de l’année de s’éloigner du projet monarchien, cherchent avant tout à conserver à Louis XVI, après en avoir fait un pouvoir second dans la constitution ainsi que le « premier de tous les fonctionnaires publics »86, le vain simulacre de la royauté. Si le roi feint d’adhérer à la Révolution, celle-ci feint de l’en récompenser. Pour les deux protagonistes, la fixation de la dotation pécuniaire est l’occasion – en pleine année « heureuse » – de s’offrir des gages mutuels de bonne intelligence et de loyauté. La procédure offre cet avantage qu’elle satisfait sans doute les deux clans : Louis XVI à qui elle donne des moyens colossaux87 et l’Assemblée souveraine qui offre à la Nation une représentation splendide à la hauteur de sa grandeur. Elle ménage les intérêts de deux protagonistes irréconciliables et offre une solution de compromis acceptable à l’issue d’un rapport de force bel et bien entamé depuis un an.

33Des circonstances identiques président à l’établissement de la dotation domaniale.

Les hésitations domaniales

« Le domaine de la Couronne (…) est une grande propriété nationale. Les rois n’en sont ni les maîtres, ni les possesseurs, ni même les détenteurs ; c’est le gouvernement qui l’administre au nom de la nation ; ses produits sont destinés au service public ; ils remplacent une partie des impôts ; et l’État, sous ce rapport, en a tout à la fois la propriété et la jouissance »88.

34L’établissement domanial de la Liste civile semble lui aussi soumis à l’aléa politique. Nul n’y songe en 89. Encore moins auparavant. Son fait générateur réside dans le démantèlement du Domaine. Après que la Nation a décidé de s’arroger la prérogative financière et s’approprier les anciens biens de la Couronne et ceux d’un clergé bientôt défrayé « comme son roi »89, il paraît légitime à l’Assemblée d’exempter de leur vente une partie de ces biens pour en réserver la jouissance à Louis XVI. En brisant la fiction du mariage saint et politique, la Révolution permet théoriquement au monarque et à la Nation de posséder en propre. Le domaine national remplace l’ancien domaine de la Couronne en même temps que s’opère le transfert de la souveraineté. Toutefois, si la nationalisation doit servir le rétablissement des finances de l’État, elle n’exclut pas qu’une partie de l’ancien Domaine soit conservée pour que le roi puisse en percevoir les fruits en guise de complément de son revenu constitutionnel. Ainsi, très tôt, la Constituante vote l’aliénation des biens de la Couronne, mais n’omet pas d’en dispenser « [les] forêts et [les] maisons royales dont le roi voudra se réserver la jouissance »90. Alors que les rapports entre les constituants et la Cour sont encore cordiaux, il paraît naturel de laisser au roi une part substantielle du Domaine qu’il a possédé tout entier91. La Couronne est encore pensée comme chevillée à une assise territoriale. Traditionnellement, la royauté tire ses revenus du Domaine. Une majorité de députés acquiesce à l’idée que le monarque puisse à l’avenir jouir de biens immobiliers et fonciers, d’autant plus que ces derniers ne représenteront plus la source principale de ses ressources. Nul n’imagine encore Louis XVI et sa famille définitivement assignés aux Tuileries. Quoique monarque constitutionnel, le Capétien doit disposer de résidences princières. L’entretien et la conservation de celles-ci entraînant des dépenses considérables, des bois, des terres et leurs revenus potentiels doivent leur être attachés.

35Fait notable, dans les travaux du comité des Domaines – à partir de novembre 1789 –, on ne trouve trace d’aucune discussion relative au principe même d’un octroi domanial. La chose peut surprendre étant donné que les institutions anglaises, celles- là mêmes dont s’inspirent les constituants, n’offrent à leur roi qu’une dotation pécuniaire et rien d’autre. Sur les raisons qui amènent les députés à assigner à la monarchie une nouvelle forme de domaine de la Couronne, on en est réduit aux conjectures. Et à remarquer que, de façon générale, les travaux du comité sont empreints de précipitation et d’approximation. D’ailleurs, avant l’adoption de la grande loi du 22 novembre 1790 officialisant la nationalisation du Domaine, les constituants ne consacrent jamais une séance entière à l’étude des problèmes domaniaux92.

36En revanche, tout au long de l’année 1790-1791, les débats se focalisent sur le contenu et l’étendue de cet ensemble de biens démembrés du domaine national pour servir la splendeur du trône. En outre, la discussion se déroule entre les printemps 90 et 91, alors que les relations entre le roi et les constituants se sont considérablement dégra- dées. En avril 1790, le comité des Domaines chargé de déterminer la politique d’alié- nation des domaines de la Couronne (depuis le 23 janvier93) rend ses conclusions. Barère est son rapporteur. Le roi, impatient de faire connaître ses vœux, lui a dépêché préalablement deux émissaires officieux, Berthier et Talleyrand94. Le rapport fait à l’Assemblée est accompagné d’un projet de décret. Son article 5 exempte de la vente « tous les châteaux, domaines, maisons royales et autres objets qu’il plaira à Sa Majesté de se réserver »95. Invitation est faite à Louis XVI d’indiquer « les objets qu’il trouvera à propos de conserver, ainsi que les objets d’agrément et de convenance qu’il désirerait y réunir »96.

37Barère y rappelle que le travail déjà effectué par le comité sur la vente des domaines a permis d’anticiper en quelque sorte les volontés royales. Le projet est d’allure modérée. La plupart des traditionnels domaines de la Couronne aux environs de Paris sont conservés. Globalement, les anciennes résidences royales sont abandonnées à la monarchie97, à l’exception des châteaux de Choisy-le-Roi, Madrid, Blois, La Muette, Vincennes et Chambord destinés à la vente car « dégradés par le temps et doublement dispendieux par un entretien inutile »98. La réponse royale intervient le 18 août par un mémoire transmis par le ministre de la Maison Saint-Priest. Le roi, alors même qu’il s’est déjà vu interdire à cette date toute sortie de Paris, y entend se réserver, en sus du Louvre et des Tuileries, les châteaux et domaines de Vincennes, Meudon, Saint-Germain, Saint-Cloud, La Muette, Choisy, Versailles, Fontainebleau, Compiègne, Rambouillet, Chambord99. Le produit annuel de l’ensemble est évalué à près de 2 millions de livres100. En outre, le roi réclame encore les biens ecclésiastiques qui y sont enclavés ainsi que les terres du Pin en Normandie et de Pompadour en Limousin où sont éta- blis les haras royaux. Sans doute l’ambition de la royauté est-elle de se voir octroyer la plupart des terres attenantes à ses principales résidences historiques. De sorte que la dotation pourra être composée d’un ensemble foncier ne formant qu’un seul tout ren- fermé dans l’enceinte d’une même clôture et dépourvu d’enclaves101. À l’évidence, les vœux de Louis XVI vont bien au-delà des vues de l’Assemblée. Qu’importe. Désormais institué et protégé par la constitution, le roi-citoyen doit pouvoir profiter de l’indépendance privée. Sa tranquillité est à ce prix102.

38Pour autant, l’Assemblée – laquelle deux mois plus tôt lui a déjà attribué une très généreuse dotation pécuniaire – n’entend pas s’en acquitter. Alors le roi se ravise le 27 août. Afin de réparer la fâcheuse impression faite en avril, il informe les députés par lettre que, « subordonnant ses jouissances personnelles à l’intérêt public », il renonce aux châteaux de La Muette, Choisy, Marly, Meudon, Chambord, à leurs dépendances ainsi qu’aux biens ecclésiastiques y enclavés.

39Prenant acte de la bonne volonté royale, les comités de Domaines, des Pensions et des Féodalités s’attellent alors à la rédaction d’un projet de décret. Un an plus tard – entre-temps a débuté l’immense chantier de la vente des biens nationaux de première origine –, Barère effectue son rapport. Ses termes traduisent la dégradation des relations entre le roi et l’Assemblée intervenue en 91 : par le passé, Louis XVI n’a pas su apprécier à sa juste valeur la générosité nationale. Des courtisans avides l’ont poussé à « envoyer à l’Assemblée Nationale le 18 août un tableau effrayant des domaines » à lui réserver. L’ « avarice prodigue de quelques ministres » l’a poussé à l’ « insouciance dissipatrice »103… Dont acte, le comité entend voir plus loin. À tout le moins feint-il la magnanimité : une grande Nation ne doit pas oublier de donner de solides bases à son trône constitutionnel. Dès lors, les vœux royaux exprimés en avril 90 seront peu ou prou respectés. Le domaine de Versailles, invendable et gouffre financier, est inclus dans la dotation104. Les mêmes motifs sont invoqués au sujet de Saint-Cloud et Saint-Germain105. Des arguments identiques sont convoqués au sujet de Compiègne106 et Fontainebleau107 – dont les revenus considérables auraient pu utilement profiter au Trésor public108. Voté en l’état (26 mai 1791), le projet de décret donne à Louis XVI la jouissance du Louvre, des Tuileries, Versailles, Marly, Saint-Germain, Saint-Cloud, Rambouillet, Compiègne, Fontainebleau, les manufactures de Sèvres, de la Savonnerie et des Gobelins109 et le château de Pau110. Les revenus de ces biens colossaux montent à plus d’un million. Et d’avantage mis en valeur, l’ensemble pourrait ajouter près de 3 millions aux 25 déjà accordés chaque année111.

40La procédure d’adoption de la Liste civile s’achève enfin. Débutée dans l’enthousiasme, elle se termine dans un climat lourd, tendu et empreint de suspicion. La loi du 26 mai-1er juin se compose des deux textes complémentaires relatifs à la dotation pécuniaire (9 juin 1790) ainsi qu’à l’établissement d’un nouveau domaine de la Couronne démembré de la propriété nationale (26 mai 1791). Ce vote final intervient presque à contretemps, i.e. au moment où le roi cesse d’être le chef de la Révolution et s’apprête à divorcer d’elle. Trois semaines après que la Constituante l’a établi sur un pied fastueux112, Louis XVI tente de quitter le territoire national dans une berline payée avec les crédits de sa dotation pécuniaire113… Etablie pour servir la splendeur du trône et la magnificence de la représentation, la Liste civile finance en réalité depuis plusieurs mois déjà la contre-révolution114. Alors que son octroi devrait aboutir à transformer la royauté en « fonction publique »115 et le roi en « simple agent du pouvoir délégué par la Constitution »116, elle leur offre en réalité beaucoup d’argent. Ce faisant, elle est l’institution qui permet à un roi Bourbon « conservé mais dénaturé »117 d’exister face à l’Assemblée et peser sur les destinées de la Nation118. Improvisée et établie au cours d’un trop long continuum, qui plus est pollué par les incessants soubresauts révolutionnaires et convulsions politiques, la Liste civile illustre à merveille ce que Baker nomme avec justesse les « contradictions, (…) ambiguïtés et (…) obscurités inévitables en toute création historique »119.

41Le même constat peut être opéré au sujet de sa nature juridique.

L’impensé juridique

42Établir une liste civile aboutit à consacrer la primauté financière de la Nation et faire table rase d’une organisation politique dans laquelle l’État est ramené à la personne du roi. En théorie, c’est faire cesser l’identification du monarque à la chose publique et la confusion virtuelle de leurs intérêts respectifs120. C’est dorénavant salarier Louis XVI en contrepartie d’une fonction constitutionnelle. À cet égard, la Liste civile prendrait part au déclassement du roi au rang de simple autorité constituée.

43Néanmoins, pour satisfaisante qu’elle paraisse d’un point de vue constitutionnel, cette lecture mérite la nuance. Les principes gouvernant l’institution souffrent d’ambiguïté et pâtissent de l’incohérence de son statut. Certes la Liste civile participe de l’affranchissement révolutionnaire de l’Histoire. Mais elle rattache paradoxalement le monarque constitutionnel à l’Ancien Régime. Et sans doute illustre-t-elle pertinemment les propos d’Olivier-Martin selon lesquels la Révolution ne doit pas s’analyser comme un fossé infranchissable creusé en quelques années entre un passé définitivement condamné et un présent tout nouveau121. Entre 1790 et 1792, c’est ce que donne à penser la survie juridique, aux côtés de la Liste civile, d’un domaine privé du monarque (§ 1) ainsi que l’autonomie financière dont bénéficie l’administration de la Couronne (§ 2).

§ 1. – Le déni de citoyenneté

« Dans sa personne, le droit de l’homme n’est pas entier »122.

44Le statut donné à Louis XVI dans la constitution est complexe. En 1789, les députés savent seulement qu’ils veulent rompre avec le passé et poser les jalons d’un ordre juridique nouveau123. Pour autant, la suppression de la royauté n’est jamais envisagée. La majorité des dirigeants de la Révolution, balançant entre vénération pour la figure royale et volonté de dépossession monarchique124, demeure convaincue que la monarchie est pour un grand Etat la seule structure viable125. Il s’ensuit que dans la constitution, Louis XVI demeure le chef de la Nation. Il y est autre chose qu’un simple « fonctionnaire salarié »126 sans volonté propre127. Ses prérogatives lui confèrent le titre de représentant128. Son statut procède de la juxtaposition du vieux principe mystique et du nouveau principe rationnel129. In fine, en refusant de choisir entre monarchie et république, la Constituante s’offre un système constitutionnel moderne mais ambiva- lent dans lequel la fonction exécutive s’incarne dans le titulaire de la royauté révolue. Quoique fonctionnaire, Louis XVI demeure roi. Il continue de résumer, dans une certaine mesure, l’État en sa personne, et relève toujours d’un ordre juridique supérieur opérant la confusion de ses intérêts avec l’État. C’est aussi à ce titre que la dépense de la liste civile est consentie. De ce point de vue, celle-ci ne se réduit pas à être un simple traitement mais l’instrument par lequel le roi continue de vivre – de façon désormais encadrée – sur la richesse publique. Certes, la Liste civile procède à la limitation des revenus royaux, mais elle ne remet pas fondamentalement en cause l’identification de Louis XVI à l’État. En fait, la Révolution ne distingue pas dans la personne du roi l’homme privé de l’homme public. Ce faisant, et comme on va le voir, elle lui dénie la qualité de particulier. En mars 1791, le député royaliste La Galissonnière l’exprime parfaitement : « les honneurs de la prééminence lui coûtent la liberté civile »130.

45Ce constat se nourrit également de la législation adoptée en 1790 relativement aux biens privés du monarque. Celle-ci l’autorise à posséder un domaine particulier le temps de son règne seulement. Elle l’oblige surtout à incorporer ses biens propres au domaine public lors de son avènement ou son décès en vertu du vieux principe de dévo- lution, lequel résultait dans l’ancien droit du mariage saint et politique contracté avec l’État. En d’autres termes, le statut que les révolutionnaires donnent aux biens privés de Louis XVI ne diffère pas de celui que l’Ancien Régime conférait à ceux du domaine casuel. Alors même que cesse la confusion des domaines public et du Prince, l’ancien droit monarchique relatif au domaine privé est paradoxalement maintenu en vigueur. Bien que déclassé dans l’ordre politique et constitutionnel, Louis XVI doit toujours être totalement consacré au public. C’est là une de ces contradictions inhérentes à la Révolution131. En toute logique, l’impossibilité faite au roi de s’approprier la richesse publique, l’encadrement de ses revenus, auraient dû marcher de pair avec l’existence d’un domaine privé autonome. Pourtant, sur ce point les constituants innovent peu. Ils ne vont pas jusqu’au bout des conséquences des principes qui les guident et laissent le statut des biens particuliers du monarque inchangé. À tout le moins leur donnent-ils la consistance d’une coquille vide.

46En ce sens, la loi du 21 septembre 1790 prescrit la réunion à l’État de toutes les propriétés appartenant au roi lors de son avènement132. Elle dispose pareillement au sujet de son domaine échu en cours de règne à l’occasion de son décès133. La mesure est confirmée par la grande loi du 22 novembre qui porte à son article 6 que « les biens particuliers du prince qui parvient au trône, et ceux qu’il acquiert pendant son règne, à quelque titre que ce soit, sont de plein droit, et à l’instant même, unis au domaine de la Couronne »134. Finalement, ces deux textes accordent au roi le droit de posséder pendant son règne des biens à titre singulier, aliénables par testament, donation ou vente. Après tout, Louis XVI cultive une figure simple et conciliante, bon enfant et paternelle. Bonus pater familias et roi-citoyen135, il peut être propriétaire. Toutefois, les intérêts de l’État sont préservés pour l’avenir par l’incorporation de ce patrimoine adventice au domaine de la Nation à la fin de son règne s’il n’en a pas disposé avant de mourir136. En outre, le maintien du vieux principe de dévolution annule à l’avance les effets de leur transmission par legs ou donation en cours de règne car les héritiers royaux sont aussi successeurs potentiels. De sorte qu’ils sont amenés à incorporer à la Couronne à titre public ce qu’ils auraient antérieurement hérité à titre privé.

47À cet égard, le roi semble en quelque sorte retranché de l’humanité : la continuation de son identification à la chose publique l’empêche d’être propriétaire pour lui et de disposer de ses biens patrimoniaux. Il demeure un pouvoir et échoue à devenir un véritable citoyen. Son caractère politique et son caractère individuel sont réunis ensemble137, le premier absorbant le second138. Ce faisant, la Révolution refuse au roi l’exercice du premier des droits naturels qu’elle a sacralisés. En sortant du droit commun sa succession ab intestat quant à ses biens propres, elle l’exclut de son projet démocratique dans lequel l’effectivité des droits et l’égalité sont conditionnées à la nécessité de posséder un patrimoine. En d’autres termes, les constituants l’amputent de la citoyenneté et lui dénient l’égalité de droit139, partant l’appartenance même au genre humain.

48La cause en est qu’à cette date – l’automne 1790 –, la Révolution reconnaît à Louis XVI une place éminente dans les institutions. Sa fonction se trouve relevée « au-dessus des autres magistratures »140. « Dépositaire suprême du pouvoir exécutif »141, il est l’organe sous l’égide duquel la constitution doit être rédigée et l’ordre social régénéré. Restaurateur de la liberté et roi de la Révolution, Louis XVI doit confondre sa destinée avec celle de la Nation. Dédié aux intérêts de son peuple – au milieu duquel il vit désormais –, « le meilleur des rois » ne peut posséder en propre (de même que bientôt il ne pourra jouir de la liberté une fois qu’il en sera devenu l’otage142). Il n’en demeure pas moins que les constituants adoptent ici une mesure quelque peu baroque qui fleure bon leur méconnaissance du droit public143. Si l’incapacité du roi à détenir un véritable domaine privé se justifiait dans l’Ancien droit quand la royauté absorbait l’État, ce n’est plus le cas une fois la liste civile instaurée. Les mots de l’ancien inspecteur général du domaine Freteau résonnent et prennent ici tout leur sens : l’incorporation des biens privés est bien évidemment légitime quand le « souverain et sa famille (…) ne doivent plus attendre d’autre grandeur, d’autre fortune que celle de l’estat mesme »144. Mais la mesure paraît incohérente et bien excessive quand le roi ne réunit plus tous les pouvoirs dans sa main et lorsque le système n’a plus pour unique fondement le principe monarchique.

§ 2. – L’autonomie fonctionnelle

« Les hommes font l’histoire, mais ne savent pas l’histoire qu’ils font »145.

49L’éminence donnée à Louis XVI dans les institutions emporte une autre consé- quence : l’autonomie fonctionnelle dont profite sa Liste civile i.e. son autonomie budgétaire et comptable. Cette dernière est liée à son autonomie politique. L’irresponsabilité et l’inviolabilité du roi empêchent que l’Assemblée ou le Corps législatif ne puissent contrôler ou s’immiscer dans la gestion de ses dotations. De facto, le roi est préservé de toute ingérence extérieure quant au fonctionnement de sa Maison ou de ses finances. La cause en est qu’à maints égards, le nouveau régime demeure empreint de royauté, voire de sacralité146. La substitution d’un roi des Français au roi de France n’exclut pas que dans ce nouveau système la volonté première continue de résider dans la personne de Louis XVI et que sa royauté préservée reste le pouvoir régulateur qui marche avant les autres et les entraine à sa suite. Plus qu’un simple chef de l’exécutif, Louis XVI est chargé d’une fonction de représentation liée à la royauté147. À cet effet, la liste civile fait partie, dès 1790, « des objets d’utilité commune à tout le royaume »148. Elle consiste en une dépense que l’État se doit honorer de façon immuable. Sa fixation ne peut faire l’objet de débats récurrents, sauf à contrarier la splendeur du trône et la dignité de son titulaire. Dans ce sens, le décret du 13-19 octobre 1789 prévoit que le « département de la Maison du roi cessera de faire partie du Trésor public »149. De surcroît, la constitution dispose que son montant sera déterminé « à chaque changement de règne pour toute la durée du règne »150. Ce procédé établit la dotation royale sur l’exemple du fond consolidé anglais. Il consacre concomitamment l’autonomie budgétaire de la Couronne : à l’avenir, et en théorie, les fonds nécessaires à son fonctionnement ne pourront être annuellement refusés ou suspendus par le Corps législatif dont le vote n’interviendra qu’une seule fois en tout début de règne.

50Au plan institutionnel ensuite, elle fait de l’administration de la liste civile de Louis XVI une administration de l’intime, un organe de gestion de ses affaires particulières devant être maintenu à l’écart de la gestion des affaires publiques et situé hors du cadre des ministères contrôlés par l’État. À cet égard, le nouvel ordre politique né de la Révolution justifie que les affaires royales ne puissent plus se hisser au même niveau que celles de l’État. Personnelles et domestiques, leur gestion ne doit plus relever d’un ministère de la Maison, institution désormais aussi désuète que surannée. L’organisation de la Maison est considérée « sous un tout autre point de vue que par le passé »151. Aussi une intendance de la Liste civile est-elle instaurée. Organe de gestion et non de gouvernement, elle trouve à sa tête, non un ministre, mais un simple intendant152 dont le titre ne rappelle en rien un quelconque emploi public. Son statut diffère de celui des ministres, agents délégués de la Nation agissant dans un but d’intérêt général153. Ce système offre l’avantage d’assurer la sûreté et le secret des intérêts royaux, impératifs d’autant plus nécessaires que les dépenses de Louis XVI et de sa famille sont désormais soldées sur « un fond séparé du Trésor public »154. Il confie la gestion des intérêts matériels de la royauté à un homme de confiance qui n’appartient qu’à elle. Et non pas à un de ces ministres qui sont « plus ou moins autant les ministres de la Nation que ceux du roi »155. Cet homme a tout du mandataire privé et n’exerce aucune fonction politique. Il est l’homme du roi, le premier officier de la Maison refondée. Davantage que les intérêts de la souveraineté, il représente des intérêts privés.

51Au plan constitutionnel enfin, l’autonomie fonctionnelle procède de l’irresponsabilité politique de Louis XVI. Dès 1789/1790, le roi ne saurait engager sa responsabilité à raison des actes d’administration de ses dotations pécuniaire et domaniale. De sorte qu’en 1791, la constitution dispose à son article 11 qu’il « nommera un administrateur de la Liste civile, qui exercera [ses] actions judiciaires (…), et contre lequel toutes les actions à [sa] charge (…) seront dirigées et les jugements prononcés »156. Dans le même esprit, la loi du 26 mai-1er juin 1791 prévoit à son article 2 que l’argent de la liste civile sera versé chaque année entre les mains de la personne que le roi aura « commise »157 à cet effet. À l’évidence, la charge d’intendant relève bien davantage de la commission privée, du mandat que de la fonction publique. Il s’ensuit que les actes qu’ils passent le sont toujours en son nom propre. Dénués de forme authentique, ils ne l’engagent jamais. En outre, ils n’amènent pas davantage son intendant à mettre en jeu sa propre responsabilité. L’irresponsabilité de Louis XVI se double de celle de son ministre intime. Dès l’origine, la Liste civile est conçue comme une administration particulière du roi, autonome et indépendante vis-à-vis du pouvoir législatif. Louis XVI est consi- déré comme un « magistrat qui n’a jamais aucun compte à rendre »158. Son intendant n’est pas un de ces ministres « soumis à l’influence de l’opinion publique de manière que tôt ou tard elle en a entraîné la chute »159. Dans la constitution, sa responsabilité n’est prévue que pour les dettes futures et éventuelles de la Couronne160. Mais de responsabilité politique point.

52In fine, l’autonomie de la Liste civile de Louis XVI procède de la séparation (trop) stricte des pouvoirs dans les institutions nouvelles. Parce qu’ils n’ont pas une vue bien arrêtée de ce qu’il convient de mettre dans une constitution161, les députés élaborent un texte non parlementaire. La séparation rigide des pouvoirs em, loin d’être un instrument de déclassement du monarque, doit plutôt s’analyser comme un outil de modernisation et d’adaptation du principe monarchique aux idées issues de l’avènement de la Nation et au constitutionnalisme. À maints égards, Louis XVI demeure un véritable pouvoir et continue de s’identifier à l’État. Dans le pacte social qu’est la constitution, il est « autre chose et beaucoup plus » qu’un simple citoyen (Xavier Martin162). Doté d’une légitimité et d’un pouvoir propres, il continue de vouloir pour la Nation163. À ce titre, le roi ne sépare pas sa destinée de celle de l’État et continue d’opérer la confusion de ses intérêts matériels avec ceux de la chose publique, dans le cadre toutefois étroitement limité de ses deux dotations.

Notes

Pour citer ce document

Quelques mots à propos de :  Damien SALLES